Unsichere Zeiten für die Weltwirtschaft – Zeit für ein klares Bekenntnis zum transatlantischen Wirtschaftsmodell

GASTBEITRAG VON PROF. DR. ERDAL YALCIN


„Der Welthandel ist in Gefahr“ – das ist heute eine Erkenntnis, die nicht nur von anerkannten Wissenschaftlern und Politikern kommuniziert wird, sondern sich auch in den globalen wirtschaftlichen Entwicklungen widerspiegelt.

Ein wachsender Nationalismus und Populismus in den westlichen Industriestaaten wird als maßgebliche Ursache für die zunehmende internationale Unsicherheit und die damit drohende globale wirtschaftliche Rezession gesehen. Eine solche Einschätzung übersieht tiefere Ursachen, die das regelbasierte Weltwirtschaftssystem von morgen bedrohen.

Die EU-Staaten und insbesondere Deutschland stellen offene Volkswirtschaften dar, die in den letzten Jahrzehnten durch einen überdurchschnittlich hohen Außenhandelsbeitrag besonders stark vom globalen Welthandel profitierten. 2018 erreichten die deutschen Güterexporte mit 1,3 Billionen Euro einen neuen Höchststand und entsprachen etwa 40 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) der Bundesrepublik. Durch Exporte in wachstumsstarke Schwellenländer wie China, Brasilien oder Indien konnten deutsche Unternehmen nicht nur in jüngerer Zeit, sondern auch über die letzten Jahrzehnte am hohen Wirtschaftswachstum anderer Länder teilhaben und dabei den deutschen Wohlstand mehren.

Die Grundlage für den Exporterfolg deutscher Unternehmen ist das allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (englisch General Agreement on Tariffs and Trade, GATT), das 1947 von 23 Staaten unter der Führung der USA verabschiedet wurde. Sein Bestreben war es, weltweite Handelsbarrieren in Form von Zöllen und Quoten zu reduzieren und eine Grundlage für einen fairen und wettbewerbsbasierten Welthandel zu schaffen. Das GATT mündete schließlich 1995 in der Gründung der Welthandelsorganisation (englisch World Trade Organization, WTO). Die gegenwärtig 164 Mitgliedsländer, zu denen auch Deutschland als EU-Mitglied zählt, verfolgen das Ziel, ein regelbasiertes Weltwirtschaftssystem zu bewahren und weiterzuentwickeln.

Die WTO ermöglicht deutschen Unternehmen einen planbaren, grenzüberschreitenden Handel, indem sie einen verlässlichen rechtlichen Rahmen sichert. Dabei ist der Güterhandel nicht als Einbahnstraße für deutsche Exporteure zu sehen. Im Gegenteil, deutsche Unternehmen müssen sich einem internationalen Wettbewerb auch in Form von Importen stellen, der in den letzten Jahren deutlich zunimmt. In diesem dynamischen Wirtschaftsumfeld ruht der Erfolg deutscher Unternehmen auf ihrer hohen Wettbewerbs- und Innovationsleistung. Ebenso von Bedeutung sind nationale öffentliche Institutionen und Finanzintermediäre, die einen erfolgreichen Außenhandel, beispielsweise durch effiziente Zollabwicklungsprozesse und angemessene Finanzinstrumente, ermöglichen.

Ablehnung internationaler Institutionen oder das Ende einer liberalen Wirtschaftsordnung?

Siebzig Jahre nach der Verabschiedung des GATT und der Etablierung der WTO schwindet der Rückhalt für diese Institutionen und für einen freien internationalen Güterhandel jedoch dramatisch. Das bislang erfolgreiche wettbewerbsbasierte, globale Wirtschaftsmodell befindet sich am Scheideweg. Dieser kritische Augenblick äußert sich nicht nur in theoretischen Wirtschaftsdebatten, sondern in drohenden Rezessionen sowohl auf nationaler als auch auf globaler Ebene.

In der öffentlichen Debatte werden hierfür zum Teil einzelne Akteure verantwortlich gemacht. So werden die „America First“-Rhetorik und der damit einhergehende Handelsprotektionismus der US-Administration als wesentliche Ursache für die zunehmende Bedrohung der Weltwirtschaft gesehen. Weniger im Mittelpunkt der öffentlichen Debatte steht bisher die grundsätzliche Frage, ob das Handeln neuer globaler Wirtschaftsakteure – insbesondere Chinas – ein internationales Handelssystem mit dem bestehenden Regelwerk auch in Zukunft zulassen wird.

Diese Frage wird in den letzten fünf Jahren innerhalb der europäischen und deutschen Parlamentsausschüsse diskutiert. Konkret stellt sich für die Politik die Frage, inwieweit chinesische Unternehmen weiterhin einen freien Zugang zum EU-Markt erhalten, während China den Zugang zum eigenen Binnenmarkt für ausländische Unternehmen beschränkt. Dabei geht es nicht nur um die Frage eines gegenseitigen Marktzugangs. Vielmehr ist ungewiss, ob China im Rahmen seiner wachsenden wirtschaftlichen Bedeutung bereit ist, bestehende marktwirtschaftliche Regeln umfassend zu übernehmen und diese zugleich innerhalb der WTO weiterzuentwickeln.

Der Systemwettbewerb endet nicht, sondern beginnt mit Chinas WTO-Beitritt

Mit dem Zusammenbruch des Ostblocks ab 1989 ist in den westlichen Industriestaaten zunehmend die Überzeugung gewachsen, dass sich das von den USA und der EU vorangetriebene liberale Wirtschafts- und Gesellschaftsmodell in den kommenden Jahrzehnten in allen Nationen der Welt durchsetzen würde. Es ging scheinbar nicht mehr um einen Systemwettbewerb, sondern primär darum, wie Transformationsländer – wie beispielsweise China – in die liberale regelbasierte Weltwirtschaftsordnung integriert werden können.

Gerade die Art und Weise der Einbindung Chinas in das regelbasierte Weltwirtschaftssystem zeigt jedoch klar, wie sehr sich die westlichen Nationen in ihrer Einschätzung bezüglich des Endes eines Systemwettbewerbs geirrt haben. Als Folge entwickelte sich die gegenwärtige Krise des Weltwirtschaftssystems. Das lässt sich an der Reform konkreter EU-Handelsgesetze mit Bezug auf China verdeutlichen.

Die Volksrepublik China wurde 2001 Mitglied der WTO und verpflichtete sich dadurch, Importzölle gegenüber ausländischen Unternehmen mit einem Maximalzollsatz, den sogenannten Meistbegünstigungszollsätzen, zu versehen. Da sich die chinesische Industrie im Vergleich zu den westlichen Nationen auf einem relativ niedrigen Entwicklungsstand befand, wurden dem Land Schutzzollsätze gewährt, die deutlich über denen der USA und der EU lagen (Infant Industry Argument). Während der Durchschnittszoll gegenüber allen Handelspartnern in der EU bei etwa 4 % liegt, schützt China seinen Binnenmarkt vor ausländischen Anbietern mit durchschnittlichen Zöllen in Höhe von 10 %. Zudem ist es ausländischen Unternehmen in der Regel nicht möglich, Mehrheitsbeteiligungen an chinesischen Firmen zu erwerben. China hat bis heute eine der restriktivsten Investitionsgesetzgebungen für ausländische Investoren.

Im Gegenzug hatten sich die EU und die USA aufgrund der fehlenden marktwirtschaftlichen Strukturen in China temporäre Schutzmaßnahmen gegenüber chinesischen Exporteuren gesichert. Von besonderem Interesse sind hier die Anti-Dumping Schutzzölle. Dumping liegt zum Beispiel vor, wenn chinesische Exporteure ihre Güter in der EU unter den Produktionskosten verkaufen. Die Gründe hierfür können vielfältig sein und reichen vom Abbau von Überkapazitäten in China bis hin zu einer beabsichtigten Schädigung von Wettbewerbern im Zielland. Um solch einen unfairen Wettbewerb zu unterbinden, bietet die WTO Mitgliedsstaaten die Möglichkeit, Anti-Dumping Schutzzölle gegen entsprechende Exporteure zu verhängen.

Im Falle Chinas konnten WTO-Mitglieder bei Dumping bisher deutlich höhere Schutzzölle erheben, da das Land als nicht-marktwirtschaftlich klassifiziert wurde. Juristisch gesprochen wurde China innerhalb der WTO-Regeln ein sogenannter Nicht-Marktwirtschaftsstatus (NMWS) zugewiesen. Das Gegenmodell sind Länder mit einem Marktwirtschaftsstatus. Die rechtliche Grundlage für die Klassifizierung Chinas als NMWS findet sich in Paragraf 15 des Beitrittsabkommens Chinas zur WTO, das 2001 in Kraft getreten ist. Dieser Paragraf erlaubt WTO-Mitgliedern, China im Fall von Dumping temporär mit deutlich höheren Strafzöllen zu belegen. Eine Besonderheit dieser LEX China bestand darin, dass dieser Paragraf Ende 2016 abgelaufen ist und somit eine Sonderbehandlung in Form höherer Schutzzölle heute nicht mehr ohne weiteres möglich ist.

Dass ein WTO-Handelsgesetzt für 15 Jahre befristet wird, ist außergewöhnlich. Hintergrund für dieses Vorgehen der WTO-Mitglieder war die Erwartung, dass China innerhalb dieser Zeitspanne ausreichend marktwirtschaftliche Strukturen entwickeln wird, sodass keine Sonderbehandlung mehr nötig wäre.

China wird zu unseren Lebzeiten keine Marktwirtschaft werden

Während sich die Volksrepublik China aufgrund der WTO-Mitgliedschaft seit 2001 zum weltgrößten Exporteur von Konsumgütern entwickelt hat, sind die Erwartungen der westlichen Industriestaaten hinsichtlich einer Öffnung des staatlich organisierten Wirtschaftssystems hin zu einer Marktwirtschaft gänzlich enttäuscht worden. Vielmehr hat China in den letzten 15 Jahren systematisch die Ausrichtung einzelner Industrien staatlich festgelegt. Dabei nimmt der Staat sowohl direkt Einfluss auf wichtige Faktorpreise wie zum Beispiel Energie, als auch indirekt durch staatliche Subventionen.

Staatliche Kredite für Großprojekte und Exportgeschäfte werden zu Konditionen an chinesische Unternehmen vergeben, die unter marktwirtschaftlichen Bedingungen nicht möglich sind. Dadurch werden Weltmarktpreise für ein breites Spektrum an Gütern verzerrt. Außerdem ermöglicht das chinesische System das Überleben von Industrien mit großen Überkapazitäten, die ebenso zu einem Preisverfall beitragen. Diese preislichen Fehlallokationen nehmen aufgrund Chinas Exportgröße stetig zu und sind für frei agierende Märkte eine Bedrohung.

In der EU haben einzelne Branchen die Folgen der chinesischen Wirtschaftspolitik bereits deutlich zu spüren bekommen: So wurde beispielsweise die deutsche Solarzellenindustrie innerhalb weniger Jahre aus dem Weltmarkt gedrängt. Und auch in der Stahlindustrie kommt es immer wieder zu Strafzollverfahren. Während die staatliche Wirtschaftspolitik Chinas bisher vor allem ein Problem für die sogenannte „Old Economy“ darstellte, geraten inzwischen auch zunehmend Hochtechnologiebranchen in einen Konflikt mit dem chinesischen Wirtschaftsmodell. Durch staatliche Subventionen und den Aufkauf ausländischer Marktführer und dem damit einhergehenden Technologietransfer entstehen auch in zukunftsorientierten Schlüsselindustrien chinesische Weltkonzerne. Deren Erfolg, der oftmals nicht auf marktwirtschaftlichen Prinzipien basiert, bedroht die internationale Konkurrenz in marktwirtschaftlichen Nationen.

Offenkundig erlebt die Welt nach 1989 sehr wohl wieder einen Systemwettbewerb, wobei China die Vorzüge des liberalen marktwirtschaftlichen Systems nutzt, und gleichzeitig systematisch den eigenen Markt unter dem Vorwand einer „Infant Industry Nation“ weiterhin vor ausländischer Konkurrenz schützt.

Einen Systemwettbewerb können weder die EU noch die USA im Alleingang gewinnen

Diese bedenklichen Entwicklungen hat man sowohl in den USA als auch in der EU erkannt. Unter Präsident Obama wurde 2013 das Transatlantische Handels- und Investitionsabkommen (englisch Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP) als gemeinsames Handelsprojekt in die Wege geleitet, um unter anderem das marktwirtschaftliche, regelbasierte Wirtschaftsmodell wieder zu stärken und zugleich Chinas Bestreben, ein staatliches Wirtschaftsmodell zu etablieren, einzudämmen. Bekanntlich ist dieses tiefgreifende Handelsabkommen zwischen der EU und den USA aufgrund großer Vorbehalte, insbesondere in der deutschen Bevölkerung, vorerst gescheitert.

TTIP ist gescheitert, der Systemwettbewerb geht national weiter

Ein koordiniertes transatlantisches Vorgehen gegen Chinas Wirtschaftspolitik scheint insbesondere seit der Wahl Donald Trumps zum Präsidenten der USA nicht wahrscheinlich. Somit sind in jüngerer Zeit innerhalb der EU auf nationaler Ebene zunehmend Gesetzesinitiativen zu beobachten, die eindeutig auf Chinas staatlich gelenkte Wirtschaftspolitik ausgerichtet sind. Zwei Beispiele verdeutlichen jedoch, dass nationale Alleingänge bei globalen Wirtschaftsfragen keine nachhaltige Lösung darstellen können:

1) Die neue EU-Handelsgesetzgebung sieht vor, dass nur noch in besonderen Fällen weiterhin höhere Strafzölle bei Dumping erhoben werden, jedoch muss die EU-Kommission entsprechende Nachweise erbringen. Die USA hingegen haben eine Sonderbehandlung Chinas in ihrer Anti-Dumping-Gesetzgebung bislang beibehalten, die höhere Strafzölle mit geringerem Aufwand gegen das Land ermöglichen. Sollte China bei bestimmten Exportgütern eine Dumping-Politik betreiben, so kann das in Zukunft nicht nur zu bilateralen Konflikten zwischen China und dem jeweiligen Handelspartner führen, sondern auch zu Konflikten zwischen Chinas Handelspartnern. So könnte die EU aufgrund ihrer neuen Anti-Dumping-Regeln gegen China niedrigere Dumping-Strafzölle als die USA aussprechen. In der Folge würden US-Konzerne EU-Exporte, die zum Beispiel chinesische Dumping-Produkte als Zwischengüter nutzen, in den USA als zu günstig klassifiziert und ebenfalls mit möglichen Schutzzöllen belegt werden.

2) Eine weitere neue, wirtschaftspolitische Initiative, insbesondere in Deutschland, ist die Wiederbelebung einer aktiven Industriepolitik. Das Bundeswirtschaftsministerium beabsichtigt, Schlüsselindustrien zu fördern, um sie als Weltmarktführer, insbesondere gegen staatlich geförderte chinesische Firmen, zu etablieren. Sollten alle Industrienationen so handeln, droht ein Förderwettbewerb zwischen großen Industriestaaten mit öffentlichen Mitteln. Einerseits könnte dann die Wettbewerbssituation auch zwischen den westlichen Industriestaaten verfälscht werden. Ferner ist mit deutlich höheren Belastungen für Konsumenten und den Staat zu rechnen, wenn der Marktmechanismus und der damit einhergehende, effiziente Preismechanismus durch zunehmende staatliche Interventionen geschwächt werden.

Diese zwei Beispiele aus aktuell diskutierten Handelspolitiken zeigen, dass Alleingänge von marktwirtschaftlich organisierten Staaten langfristig das bisherige, regelbasierte Weltwirtschaftssystem schwächen und letztlich staatliche Interventionen, ähnlich wie in China, erhöhen.

Ein erster sinnvoller Schritt liegt in der Stärkung des transatlantischen Wirtschaftsmodells: Eine zunehmend aktive Wirtschaftspolitik, insbesondere in marktwirtschaftlich organisierten Industriestaaten, ist nachvollziehbar. Die dargestellten Beispiele machen jedoch deutlich, dass nationale Alleingänge langfristig zu einem Interventionswettbewerb zwischen Staaten innerhalb der WTO zulasten einer globalen Marktwirtschaft führen. Bei einer fehlenden Koordination und Zusammenarbeit zwischen den westlichen Industriestaaten droht eine Negativspirale, an deren Ende das Scheitern der WTO stehen könnte.

Daher ist eine Rückbesinnung der transatlantischen Partner auf eine gemeinsame Außenhandelspolitik gerade in der jetzigen Situation von großer Bedeutung. Ein sogenanntes TTIP-Light, das zunächst den bilateralen Handel zwischen den USA und der EU stärken wird, kann als Motor für die Stärkung des Welthandelssystems von morgen genutzt werden. Die schrittweise Ausdehnung eines neuen westlichen liberalen Handelsbündnisses – ähnlich den Entwicklungen in der Nachkriegszeit des letzten Jahrhunderts – hat das Potenzial, das bestehende regelbasierte Welthandelssystem auf der Grundlage von freiem Wettbewerb weiter zu entwickeln.

Die politische Herausforderung besteht heute darin, eine zunehmend globalisierungsskeptische Bevölkerung von der Notwendigkeit einer neuen transatlantischen Liberalisierungsinitiative zu überzeugen. Die aktuellen Entwicklungen im vereinigten Königreich im Zusammenhang mit dem Brexit oder die protektionistische Handelspolitik der USA zeigen die Komplexität und die außerordentliche Herausforderung dieser Aufgaben.